12.08.05

Таможенный кодекс: строка за строкой

Статья 1
Статья 2
Cтатья 3
Статья 4

Статья 4. Действие актов таможенного законодательства и иных правовых актов Российской Федерации во времени

1. Акты таможенного законодательства, указы Президента Российской Федерации и постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации (далее - иные правовые акты Российской Федерации) применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, и не имеют обратной силы, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи.

2. Акты таможенного законодательства и иные правовые акты Российской Федерации, улучшающие положение лиц, имеют об ратную силу, если прямо предусматривают это. В иных случаях акты таможенного законодательства и иные правовые акты Российской Федерации могут иметь обратную силу, если это предусмотрено федеральными законами или международными договорами Российской Федерации.

3. Акты таможенного законодательства вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования.

4. Запреты, ограничения или требования в области таможенного дела, устанавливаемые иными правовыми актами Российской Федерации, вводятся в действие не ранее чем по истечении одного месяца со дня официального опубликования указанных актов, за исключением случаев, если:
соответствующие положения актов законодательства, на основании и во исполнение которых издаются иные правовые акты Российской Федерации, направленные на обеспечение соблюдения запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, прямо предусматривают введение их в действие в более короткие сроки;
настоящим Кодексом установлен специальный порядок введения в действие указанных запретов, ограничений или требований.

Статья 4 Таможенного кодекса содержит традиционные правила о действии законодательства во времени, корреспондирующиеся со статьями 15, 54 и 57 Конституции Российской Федерации. При кажущейся бесспорности и ясности правил действия таможенного законодательства во времени достаточно часто возникали трудности с их практическим применением после введения в действие Таможенного кодекса РФ. Прежде всего давайте разберемся, на какие акты распространяется статья 4 Таможенного кодекса. Круг правоотношений, регулируемых таможенным законодательством, определен статьей 3 кодекса. Еще раз повторим, какие акты не относятся к таможенному законодательству. Таможенные пошлины и порядок их введения в действие - это прерогатива Закона РФ О таможенном тарифе , который, как это и не кажется странным, не относится к таможенному законодательству. Соответственно, на введение в действие таможенных пошлин не распространяются специальные сроки, предусмотренные пунктами 3 и 4 Таможенного кодекса. Налоги, взимаемые таможенными органами - НДС и акциз, в части установления ставок и льгот по их уплате предусматриваются Налоговым кодексом РФ. Порядок введения в действие актов законодательства по налогам и сборам установлен статьей 5 Налогового кодекса. Наконец, акты законодательства и иные правовые акты, устанавливающие запреты и ограничения в области внешней торговли, также не относятся к таможенному законодательству.

Что же остается? Административный порядок исполнения, контроля и принуждения к соблюдению правовых актов, устанавливающих таможенные пошлины, налоги и запреты и ограничения, связанные с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу, это и является основным предметом таможенного законодательства. Процессуальный порядок проведения таможенных операций (таможенное оформление), меры контроля и принуждения (таможенный контроль) по определению не могут применяться иначе, чем на основе правовых актов, действующих во время совершения конкретных действий. Трудно представить, как можно ввести задним числом правила заполнения таможенной декларации. По меньшей мере, это означало бы необходимость переоформления всех таможенных документов уже после выпуска товаров. Равно как невозможно представить, что таможенные органы при проведении таможенного контроля могут использовать полномочия, которые им были предоставлены в прошлом либо только будут предоставлены в будущем. При этом особо следует подчеркнуть, что действия таких актов во времени не связаны с тем, когда ввозились либо вывозились товары, заключались внешнеэкономические сделки либо совершались иные действия.

Так, с введением в действие Таможенного кодекса появилась новая форма таможенного контроля - таможенная ревизия. Поскольку срок проверки достоверности сведений, заявленных при таможенном оформлении, составляет один год со дня утраты товарами статуса находящихся под таможенным контролем (статья 361 Таможенного кодекса), в 2004 году объектами проверок таможенных органов при проведении таможенных ревизий были товары, таможенное оформление которых производилось в 2003 году, то есть до вступления в силу Таможенного кодекса. Предприниматели, у которых проводились таможенные ревизии, обращались в суды с заявлениями о признании незаконными действий и решении таможенных органов, связанных с назначением и проведением таможенной ревизии, ссылаясь на то, что в период таможенного оформления проверяемых товаров такой формы таможенного контроля не существовало.

Однако таможенная ревизия - это установленная законом форма проверки соблюдения таможенного законодательства. Правила, определяющие порядок ее применения, должны применяться на момент проведения проверок вне зависимости от того, когда совершались действия в отношении товаров, являющихся предметом проверки.

Статьей 6 Федерального закона О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания установлен общий срок вступления в силу федеральных законов - по истечении десяти дней после их официального опубликования. Пунктом 3 статьи 4 Таможенного кодекса предусмотрен более длительный срок для вступления в силу актов таможенного законодательства - не ранее чем по истечении одного месяца со дня официального опубликования. Такой срок законодатель счел минимально необходимым для того, чтобы обеспечить возможность экспортеров и импортеров, перевозчиков, иных лиц, чья деятельность связана с внешнеэкономической деятельностью, заранее подготовиться к вновь вводимым или изменяемым таможенным правилам.

В отношении актов Президента РФ и Правительства РФ пунктом 4 статьи 4 Таможенного кодекса предусмотрены иные правила введения их в действие. Прежде всего, речь идет не о самих актах, порядок вступления в силу которых установлен Указом Президента РФ 763 от 23 мая 1996 года О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти , а лишь об установлении запретов, ограничений и требований в области таможенного дела. Общий срок для их установления (но не отмены) установлен как срок, который не может быть менее чем один месяц со дня опубликования соответствующих правовых актов. В Таможенном кодексе предусматриваются многочисленные полномочия правительства по урегулированию правоотношений в области таможенного дела. Какие же из них подпадают под требования статьи 4? Общий принцип - если вводятся новые запреты, ограничения либо требования, которые ранее не были установлены.

Например, подпунктом 3 пункта 3 статьи 32 Таможенного кодекса российскому правительству предоставлено право определять перечень простых сборочных операций, проведение которых не должно рассматриваться как достаточная переработка в целях определения страны происхождения товаров. В соответствии с пунктом 1 статьи 217, пунктом 3 статьи 249, пунктом 1 статьи 259 Таможенного кодекса правительство может определять перечень товаров, которые не могут быть помещены под таможенный режим соответственно таможенного склада, отказа в пользу государства, беспошлинной торговли.

Аналогичные правомочия Правительства РФ по установлению запретов, ограничений или требований в области таможенного дела предусмотрены абзацем вторым пункта 1 статьи 69, пунктом 4 статьи 174, пунктом 4 статьи 198, абзацем вторым пункта 1 статьи 213, подпунктом 5 пункта 2 статьи 244. Все эти полномочия объединяет один признак -правительство вправе ограничивать или запрещать либо устанавливать новые требования по сравнению с теми правилами, которые установлены непосредственно Таможенным кодексом.

При этом в двух случаях - при введении запретов или ограничений на использование таможенных режимов переработки на таможенной территории (пункт 4 статьи 174) и переработки вне таможенной территории (пункт 4 статьи 198) сроки для введения таких запретов или ограничений еще более продолжительные -не ранее чем по истечении 90 дней со дня опубликования соответствующего правительственного акта.

Кроме этого, Таможенный кодекс предусматривает полномочия Правительства РФ по установлению собственно таможенных правил применительно к отдельным правоотношениям в области таможенного де ла. Такие полномочия предусмотрены пунктом 1 статьи 39 (утверждение Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности), пунктом 1 статьи 212 (установление перечня товаров, временно ввозимых с полным освобождением от уплаты таможенных пошлин, налогов, а также условий такого освобождения), пунктом 3 статьи 236 (порядок возмещения сумм субсидий и иных сумм, подлежащих возврату при реимпорте товаров), пунктом 3 статьи 269 (требования и условия помещения товаров под специальные таможенные режимы), пунктом 1 статьи 285 (порядок таможенного оформления товаров, перемещаемых физическими лицами для личного пользования), пунктом 1 статьи 357^0 (установление ставок таможенных сборов за таможенное оформление), пунктом 3 статьи 362 (порядок создания и обозначения зон таможенного контроля вдоль таможенной границы), пунктом 2 статьи 385 (порядок возмещения расходов специалистов, привлеченных для оказания содействия при проведении таможенного контроля), пунктом 1 статьи 431 и пунктом 1 статьи 432 (порядок распоряжения товарами и транспортными средствами и распоряжения суммами, вырученными от реализации товаров и транспортных средств).

Таможенный кодекс, сформулировав принципы и основные критерии, предписывает правительству установить механизм реализации.

Излишне говорить, что в данном случае без соответствующих актов правительства нормы кодекса не могут действовать напрямую, а издание соответствующих актов уже не право, а обязанность Правительства РФ. При несвоевременности издания указанных актов могут наступить последствия, предусмотренные пунктом 6 статьи 6 Таможенного кодекса.

Кодекс также предусматривает право правительства на установление более льготных правил, чем те, которые предусмотрены непосредственно Таможенным кодексом. В частности, такие полномочия правительства установлены пунктом 2 статьи 195 (уменьшение налогооблагаемой базы при применении таможенного режима переработки для внутреннего потребления), абзацем вторым пункта 1 статьи 213 (установление более продолжительных сроков временного ввоза, чем предусмотрено кодексом), пунктом 2 статьи 271 (дополнительные случаи временного ввоза транспортных средств без уплаты таможенных пошлин, налогов), пунктом 4 статьи 282 (случаи, когда нормы беспошлинного ввоза товаров для личных целей могут быть превышены), статьей 357" (случаи освобождения от уплаты таможенных сборов).

Кроме того, пунктом 2 статьи 188 предусмотрено право Правительства РФ устанавливать перечень товаров, к которым может быть применен таможенный режим переработки для внутреннего потребления, а пунктом 2 статьи 224 - право определять перечень товаров, которые могут храниться на таможенном складе закрытого типа. В отличие от полномочий правительства, перечисленных в предыдущем абзаце, указанные права могут быть востребованы и реализованы, если в этом имеется необходимость с точки зрения решения задач, возложенных на правительство.

Статья 5. Правовые акты федерального министерства, уполномоченного в области таможенного дела, и федеральной службы, уполномоченной в области таможенного дела

1.В случаях, прямо предусмотренных актами таможенного законодательства и иными правовыми актами Российской Федерации, федеральное министерство, уполномоченное в области таможенного дела, и федеральная служба, уполномоченная в области таможенного дела, в пределах своей компетенции издают правовые акты в области таможенного дела.

В таможенном законодательстве до введения в действие новой редакции Таможенного кодекса РФ гипертрофированная роль по урегулированию отношений, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу, отводилась ГТК России. Когда возникали те или иные проблемы, появлялись акты ГТК России, устанавливающие правила поведения для участников внешнеэкономической деятельности и таможенников применительно к конкретным таможенным операциям, товарам, условиям поставки, используемым при перемещении через границу видам транспорта и так далее.

Конечно, когда контролирующему органу предоставляется право нормотворчества, всегда существует опасность злоупотреблений в виде установления излишних требований и ограничений в пользу максимально удобных и необременительных механизмов контроля. Однако, полагаю, что эта проблема решается судебным и общественным контролем.

При четко сформулированных требованиях к ведомственным актам суд всегда может проверить адекватность установленных требований и ограничений тем целям, для достижения которых такие требования и ограничения устанавливаются. Должный уровень взаимодействия ведомства и представителей бизнеса позволяет достаточно оперативно выявлять узкие места , достигать разумного компромисса между потребностями бизнеса и эффективностью таможенного контроля.

Также следует признать, что акты ГТК России в огромном количестве должным образом не систематизированы. Не всегда появление нового акта сопровождалось отменой действующего или внесением необходимых изменений в ранее принятые акты. И всё же, несмотря на очевидные недостатки, в таможенной сфере имелся федеральный орган исполнительной власти, который не только был обязан обеспечивать единообразие применения таможенного законодательства, но также имел и все реальные рычаги для этого.

После внесения изменения и дополнений в Таможенный кодекс РФ Федеральным законом 58 от 29 июня 2004 года О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления с 1 июля 2004 года Федеральная таможенная служба вправе издавать нормативные правовые акты лишь по следующим вопросам:

классификация отдельных видов товаров в соответствии с ТН ВЭД (пункт 3 статьи 40);
определение по согласованию с Минэкономразвития России компетенции таможенных органов и региона их деятельности (пункт 3 статьи 402).

Остальные прежние полномочия ГТК России по нормативному правовому регулированию перешли к Минэкономразвития России и Минфину России, которые в соответствии с подпунктом 101 являются федеральными министерствами, уполномоченными в области таможенного дела. Конкретные полномочия указанных министерств по нормативно-правовому регулированию в сфере таможенного дела определены соответственно подпунктами 5.2.14 -5.2.40 Положения о Министерстве экономического развития и торговли, утвержденного постановлением Правительства РФ 443 от 27 августа 2004 года и подпунктами 5.2.5 - 5.2.12 Положения о Министерстве финансов РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ 329 от 30 июня 2004 года. Несмотря на то что министерства, получившие полномочия по нормативно-правовому регулированию, не спешат их реализовывать (так, по линии Министерства финансов до сих пор не издано ни одного ведомственного акта), следует отметить, что в соответствии со статьей 78 уже упоминавшегося Федерального закона 58 нормативные правовые акты, принятые ГТК России от 1 июля 2004 года, продолжают действовать впредь до признания их утратившими силу или принятия соответствующих нормативных правовых актов соответствующими федеральными министерствами.

2. Нормативные правовые акты федерального министерства, уполномоченного в области таможенного дела, подлежат государственной регистрации и официальному опубликованию в порядке, установленном для государственной регистрации и официального опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Необходимость государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ и официального опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти установлены Указом Президента РФ 763 от 23 мая 1996 года О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и постановлением Правительства РФ 1009 от 13 августа 1997 года Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации .

Поэтому, строго говоря, пункт 2 статьи 5 Таможенного кодекса лишь воспроизводит уже установленные требования. Кроме того, несмотря на то что в указанном пункте требования государственной регистрации и официального опубликования предусмотрены лишь для актов федерального министерства, уполномоченного в области таможенного дела, указанные требования в силу названных актов Президента РФ и Правительства РФ в полной мере распространяются и на нормативные правовые акты Федеральной таможенной службы.

3. Нормативные правовые акты федерального министерства, уполномоченного в области таможенного дела, вступают в силу не ранее чем по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, за исключением случаев, если:
соответствующие положения актов таможенного законодательства и иных правовых актов Российской Федерации, на основании и во исполнение которых издаются нормативные правовые акты федерального министерства, уполномоченного в области таможенного дела, вводятся в действие в более короткие сроки;
нормативные правовые акты федерального министерства, уполномоченного в области таможенного дела, устанавливают более льготный порядок, чем действующий. В указанном случае такие акты могут вступать в силу в более короткие сроки или иметь обратную силу;
настоящим Кодексом ус- тановлен специальный по- рядок вступления в силу нормативных правовых актов федерального министерства, уполномоченного в области таможенного дела.

Вступление в силу нормативных правовых актов федерального министерства, уполномоченного в области таможенного дела, по истечении 10 дней после дня их официального опубликования соответствует общему сроку вступления в силу нормативных правовых актов всех федеральных органов исполнительной власти, установленному уже упомянутым Указом Президента РФ 763 (пункт 12).

Особенность порядка вступления в силу ведомственных актов в сфере таможенного дела заключается в том, что случаи, когда федеральное министерство может отступать от общего срока, определены непосредственно Таможенным кодексом. Помимо традиционных оговорок для вступления в силу актов в более короткие сроки, если эти акты устанавливают более льготный порядок, чем действующий, Таможенным кодексом предусматривается право федерального министерства вводить свои акты без соблюдения общего срока в том случае, если правовые акты, на основании и во исполнение которых они издаются, вводятся в действие в более короткие сроки. В этом проявляется особенность таможенного дела. Если вводятся меры таможенного-тарифного или нетарифного регулирования, для обеспечения соблюдения которых необходимо вносить изменения, дополнения, либо устанавливать специальные правила совершения таможенных операции, то правовые акты, предусматривающие механизм реализации этих мер, должны вводится одновременно с указанными мерами. Специальный порядок вступления в силу нормативных правовых актов федерального министерства, уполномоченного в области таможенного дела, предусмотрен в следующих случаях:

при установлении перечней документов и сведений, необходимых для таможенного оформления (пункт 3 статьи 63);
при установлении перечней сведений, подлежащих указанию в таможенной декларации (пункт 7 статьи 124);
при установлении мест декларирования отдельных видов товаров (пункт 4 статьи 125).

Все эти случаи предусматривают более длительный срок для вступления в силу нормативных правовых актов министерства, уполномоченного в области таможенного дела, а именно - не ранее чем по истечении 90 дней со дня их официального опубликования. Указанные требования могут потребовать от бизнеса определенного времени на подготовку для их исполнения, соответственно, срок для такой подготовки отводится более длительный, чем для прочих нормативных правовых актов в области таможенного дела.

4. Нормативные правовые акты федерального министерства, уполномоченного в области таможенного дела, затрагивающие права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, могут быть обжалованы в арбитражный суд в соответствии с законодательством Российской Федерации о судопроизводстве в арбитражных судах.

По сути, Таможенным кодексом устанавливается двойная подведомственность рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов федерального министерства, уполномоченного в области таможенного дела. Акты, затрагивающие права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, могут быть об жалованы в Высшем арбитражном суде РФ (пункт 1 статьи 29 и подпункт 1 пункта 2 статьи 34 Арбитражного процессуального кодекса РФ), а все иные нормативные правовые акты в Верховном суде РФ (пункт 2 части первой статьи 27 Гражданского процессуального кодекса РФ). За рамками остаются неурегулированными вопросы о подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов ФТС России. Представляется, что по общему правилу, такие акты должны обжаловаться в Верховном суде РФ. Кроме того, подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, установлена Таможенным кодексом РФ с 1 января 2004 года.

В этой связи остаются не вполне четко урегулированными вопросы о том, какому суду подведомственны дела об оспаривании нормативных правовых актов ГТК России, изданные и введенные в действие до этой даты, поскольку некоторые из этих актов до сих пор применяются в части, не противоречащей новому Таможенному кодексу. На практике такого рода дела принимаются к рассмотрению в Высшем арбитражном суде РФ.

Журнал Таможня 14 от 26 июля 2005г.